Estratto da “Politiche formative e azione degli enti
bilaterali nell’esperienza dell’artigianato” di Marco Manariti in Formazione
& Cambiamento del Dicembre 2003 n. 24.
1. Gli Enti Bilaterali e la loro
missione
Partiamo con una domanda: in concreto, cosa sono gli Enti
Bilaterali? Si può affermare che si tratta di spazi di azione finalizzati a
fornire servizi e prestazioni alle parti sociali e dove i sindacati e le
organizzazioni datoriali si incontrano per dialogare, risolvere problemi e
prevenire il conflitto, quindi si tratta di una sorta di nuova “arena in cui
vengono prese le decisioni” (Crozier-Friedberg 1978) ed in cui i diversi attori
si impegnano a tradurre in pratica (Callon 1986; Latour 1998; Gherardi-Lippi
2000) le politiche formative europee legate al LifeLong Learning. In questi
spazi i diversi stakeholder risolvono problemi, fanno circolare informazioni e
generano nuova conoscenza finalizzata ad innalzare la qualità dei processi del
proprio settore, …
Il settore della formazione quindi
si arricchisce di nuovi attori che vanno a costruire un campo organizzativo
(Powell-Di Maggio 2000) sempre più densamente popolato. Questa nuova realtà
organizzativa rispecchia i più recenti paradigmi produttivi, improntati ad
attivare processi di cooperazione e dialogo tra le rappresentanze dei
lavoratori e degli imprenditori e, più in generale, tra tutti gli stakeholder.
Lo scopo, quindi, è quello di sottoporre al confronto delle tematiche sociali
scottanti, come per esempio la formazione, che senza uno spazio di dialogo
condiviso potrebbero portare a situazioni di conflitto e di stallo, con la
conseguente non decisione e inazione delle politiche formative.
Nel corso degli ultimi anni i
diversi Enti Bilaterali sono aumentati di numero e, soprattutto, “stanno entrando
a regime”, ovvero stanno ampliando e moltiplicando il numero e le tipologie di
prestazioni fornite. Questa crescita è parallela all’aumento di aziende e di
lavoratori iscritti agli Enti Bilaterali, un processo che ha portato ad un
rafforzamento di questo sistema di relazioni industriali che ha avuto,
parallelamente, dei forti riconoscimenti istituzionali. Prima con la
presentazione del “Libro Bianco sul mercato del lavoro in Italia” e poi, più
recentemente, con la Legge Biagi, agli Enti Bilaterali vengono assegnati
compiti e opportunità che valorizzano il ruolo di queste organizzazioni come
uno dei fulcri intorno a cui avviare il processo di cambiamento e di
miglioramento del mercato del lavoro e del sistema di Welfare. Oltre alla
formazione continua, il mercato del lavoro, la gestione degli ammortizzatori
sociali, la certificazione delle tipologie contrattuali ibride e a confine con
la subordinazione e l’autonomia, diventano una frontiera di azione dove gli
enti bilaterali sono i concreti traduttori locali dei processi di riforma.
1.1 La logica d’azione della
Bilateralità
La logica della bilateralità è
ispirata dal modello partecipativo e cooperativo e dalle commissioni
paritetiche che nascono ed emergono nella metà degli anni ’80 come paradigma
diverso e contrapposto al modello del conflitto. Seguendo questa logica, gli
organi direttivi e amministrativi sono composti secondo il principio della
pariteticità, per cui sono rappresentati equamente sia le Organizzazioni
Sindacali che le Organizzazioni Datoriali, i cui rappresentanti vengono eletti
seguendo delle rotazioni reciproche. Generalmente, per prendere le decisioni si
segue la regola dell’unanimità che è tipica dei sistemi partecipativi rispetto
alla logica della maggioranza tipica dei sistemi conflittuali. Questo
chiaramente può portare al rallentamento dei processi decisionali ma al tempo
stesso si pongono le basi per la motivazione ed il coinvolgimento democratico
ed attivo di tutti gli stakeholder. Far incontrare tutti questi attori infatti
fa lievitare i costi di transazione (Williamson 1991) ma sul medio-lungo
periodo genera effetti positivi mediante la corresponsabilizzazione e la
compartecipazione collettiva ai processi in costruzione.
D'altronde questa modalità
relazionale rispecchia la filosofia Europea improntata a promuovere il dialogo
sociale, policy parallela e trasversale a tutte le politiche europee,
finalizzata a dare un forte impulso alle strategie di partenariato e di
coinvolgimento dei diversi stakeholder. In generale, nelle organizzazioni
queste nuove strategie tendono a corresponsabilizzare e a coinvolgere
attivamente i lavoratori nei processi produttivi, alimentando circuiti
relazionali virtuosi improntati sulla cooperazione e sulla fiducia, anche
perché questo modello sembra rispondere meglio alle turbolenze e ai frequenti
mutamenti imposti dal modello produttivo globalizzato e post-fordista.
1.2 Strutture e configurazioni
formali
Cercare di capire cosa sono gli
Enti Bilaterali oggi e, soprattutto, come si configura il sistema di relazioni
è cosa davvero complessa a causa delle diverse velocità e articolazioni con cui
il sistema si è sviluppato nelle diverse regioni. Dei rigorosi studi empirici
su queste organizzazioni sono ancora da costruire, ma dalla letteratura
presente e dai documenti analizzabili l’immagine probabilmente migliore per
descrivere questa realtà è quella di un sistema che si sviluppa con una
configurazione a geometria variabile da regione a regione, in base al tipo di
Ente Bilaterale ed in base ai diversi livelli (territoriale e/o settoriale) e
alle prestazioni assicurate.
Ma chi sono a livello nazionale
gli Enti Bilaterali più importanti? Ce ne sono diversi, sempre promossi da una
parte dai sindacati confederati Cgil, Cisl, Uil e dall’altra da diverse
organizzazioni datoriali, che possono essere singole come nei casi
dell’Organismo Bilaterale Nazionale per la Formazione (di Confindustria),
dell’Ente Nazionale per la Formazione e l’Ambiente (della Confapi) e di Chirone
2000 (dell’Intersind); oppure plurali come nel caso dell’Ente Bilaterale
Nazionale dell’Artigianato (Confartigianato, CNA, CASA, CLAAI), dell’Ente
Bilaterale Nazionale del Turismo (Federalberghi, Fipe, Fiavet, Faita,
Intersind) o di Coop-Form (AGCI, Lega, CCI).
Ogni Ente Bilaterale si sceglie
una propria veste giuridica che normalmente varia tra la Società a
Responsabilità Limitata come per Chirone 2000, la forma consortile come per
l’OBNF, o l’associazione senza scopi di lucro come per l’EBNA e l’ENFEA. Ogni
forma giuridica comporta delle precise configurazioni in termini di cariche
direttive e, quindi, di capacità decisionale e di reale incisione sulle
dinamiche organizzative. Come detto in precedenza, normalmente negli Enti
Bilaterali si cerca di bilanciare i reciproci poteri in quote paritetiche per i
rappresentanti delle diverse parti sociali e quasi sempre per prendere delle
decisioni non è richiesta la maggioranza ma l’unanimità proprio per cercare
quella corresponsabilizzazione che è l’essenza stessa della pratica bilaterale.
In generale, gli Enti Bilaterali
si strutturano secondo una configurazione a stella (Vinck 2001), in cui il
livello centrale svolge attività di programmazione strategica, organizzativa e
di coordinamento, mentre i livelli locali contestualizzano le iniziative,
costruiscono le reti relazionali territoriali e danno feed-back al livello
centrale che così può nuovamente programmare le proprie politiche a livello di
sistema nazionale. Poi tutto varia perché ogni Ente Bilaterale nasce per uno
scopo preciso, che varia da settore a settore e, a volte, nello stesso settore
varia da regione a regione, tutto è ulteriormente diverso tra nord, centro e
sud: queste variabili configurano un sistema variegato e multiforme.
Ma come nascono a livello
regionale gli Enti? Tendenzialmente si possono individuare due modelli
attraverso cui nascono e si strutturano queste organizzazioni meso-sistemiche:
sulla scia di accordi presi a livello nazionale, seguendo quindi dinamiche di
tipo Top-Down, come per esempio nel caso dell’OBNF; oppure da dinamiche
Bottom-Up, da territori che per storia, cultura e tradizione o comunque per la
spinta di leader locali, hanno visto nascere gli enti regionali prima di quelli
nazionali, come per esempio nel caso dell’EBNA.
Una volta disegnato a grandi linee
lo scenario attuale, compiamo un processo di decostruzione, cioè procediamo a
ritroso per evidenziare la storia e le radici del processo che ha portato
all’attuale strutturazione degli Enti Bilaterali.
2
I sentieri storici e le tipologie di Bilateralità
…gli Enti Bilaterali possono
essere di diversi tipi ma, essenzialmente, una tipologia di classificazione è
quella di distinguere tra Enti di natura interconfederale ed Enti di natura
settoriale e/o categoriale.
Agli Enti Bilaterali di natura
settoriale-categoriale si fanno risalire le prime esperienze di bilateralità,
infatti l’edilizia e la grafica nascono formalmente negli anni ’50. Per quanto
riguarda gli enti di natura interconfederale il primo ente formalmente
costituito è del 1983 ed è proprio il settore artigiano. In realtà,
pre-esistevano pratiche più o meno sperimentali di bilateralità sviluppate a
livello regionale che hanno anticipato la nascita degli enti nazionali, ma si
tratta di pochi casi isolati.
Accanto a queste sporadiche ed
estemporanee date simbolo della nascita ufficiale delle pratiche bilaterali
italiane, bisogna segnalare i primi anni novanta, come anni di autentico
fermento per lo sviluppo del sistema. Maturano infatti tra il ’93 e il ’94,
oltre a Chirone 2000 che nasce nel 1987, le intese che portano alla nascita
degli Enti Bilaterali presentati precedentemente:
Ø
20 gennaio 1993: nasce l’OBNF dall’accordo tra Confindustria
e Organizzazioni Sindacali.
Ø
2 febbraio 1993: nasce l’EBNA dall’accordo tra
Organizzazioni Artigianali e Organizzazioni Sindacali.
Ø
13 maggio 1993: nasce l’ENFEA dall’accordo tra Confapi e
Organizzazioni Sindacali.
Ø
23 luglio 1994: nasce Coop-Form dall’accordo tra le
Associazioni della Cooperazione e le Organizzazioni Sindacali.
Come si vede si tratta di un
biennio di importanti novità che mettono a sistema alcune delle eterogenee
esperienze sperimentali emerse a livello regionale, costruendo un modello di
relazioni sempre più articolato e territorialmente reticolare, proprio come
suggeriscono le moderne politiche europee, che spingono per la creazione di
sistemi locali di istruzione, formazione e lavoro integrati. Non a caso questo
biennio di fermento scaturisce dai provvedimenti relativi all’accordo del
luglio 1993, da cui nasce la 236/93 che riguarda la formazione continua, e si
inserisce nel Patto per il lavoro del 1996, da cui nasce la 196/97 meglio nota
come pacchetto Treu, il sistema della bilateralità ottiene poi ulteriori
riconoscimenti istituzionali col Patto Sociale per lo Sviluppo e l’Occupazione
del 1998. Questi provvedimenti legislativi riconoscono e rinforzano gli Enti
Bilaterali che, con la recente legge Biagi per la riforma del mercato del
lavoro si vedono riconosciuti come uno dei punti di passaggio obbligato (Latour
1998) nel campo della formazione…
3.2 La Formazione Continua
La formazione continua viene
definita come quell’area di attività formative che tracciano sentieri di
apprendimento successivi alla formazione iniziale e che interessano
prevalentemente, ma non solo, gli individui occupati e/o che hanno perso il
proprio lavoro (Frigo 2000).
Negli ultimi anni diversi sono
stati i progetti finanziati dal Fondo Sociale Europeo per attivare questi
processi formativi ma tutto si è svolto in maniera spesso episodica ed
atomistica. Attualmente si stanno organizzando delle nuove strategie e modalità
attraverso cui far partire in maniera più sistematica e sistemica le attività
relative alla formazione continua. In particolare, creata la condivisione sulla
logica di azione bilaterale e condivisa la necessità strategica della
formazione continua, si stanno formando e consolidando i diversi fondi
interprofessionali che sostengono economicamente la formazione continua, ovvero
si sta costruendo il mezzo, i Fondi Interprofessionali, attraverso cui
sostenere il fine, la formazione continua. Con l’approvazione della L. 388/00
(art. 118 della Finanziaria 2001), in attuazione dell’art. 17 della L. 196/97
si stanno costruendo i fondi interprofessionali che sono il mezzo per
sviluppare e consolidare l’architettura del sistema italiano di formazione
continua. Questi fondi interprofessionali nascono grazie alle risorse
accantonate volontariamente dalle aziende (nella percentuale dello 0,30% del
salario mensile versato dai datori di lavoro del settore privato per
l’assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione involontaria),
attualmente stanno nascendo presso ogni Ente Bilaterale Nazionale diversi fondi
interprofessionali, …
Di cosa si occupano in concreto
questi Fondi? I Fondi non si occupano direttamente di formazione, nel senso che
l’intervento nelle aule spetta ad altre tipologie di organizzazioni: i Fondi
sono organizzazioni strutturate sempre secondo il criterio della bilateralità che hanno il compito di approvare e
di finanziare quei progetti formativi ritenuti interessanti e provenienti da
imprese, sindacati, associazioni ed altre organizzazioni territoriali...
Quindi i Fondi Interprofessionali
si trovano all’interno delle politiche costruite dagli Enti Bilaterali e
agiscono per finanziare la Formazione Continua che interviene, come detto
precedentemente, per innalzare la qualità delle risorse umane e questo sia
nell’interesse dell’individuo, che acquista maggiore potere contrattuale e
capacità di poter transitare in diverse aziende e professioni, che
nell’interesse delle imprese e delle economie locali e globali.
Conclusioni
Le dinamiche del cambiamento
investono diversi piani e i processi di glocalizzazione portano ad un
ripensamento e ad un cambiamento del sistema della rappresentanza sociale ed
economica degli interessi. I cambiamenti sono veloci e la chiave competitiva
dei territori e dei paesi già non è più la disponibilità di specifici stock di
conoscenze, ma è la loro capacità di apprendere e modulare le proprie azioni
adattandole sincronicamente con gli intensi e frequenti processi di mutamento
(Lundvall-Borras 1999; Archibugi-Lundvall 2001).
Gli Enti Bilaterali possono e
devono diventare degli attori reticolari (Callon 1986; Latour 1998;
Gherardi-Lippi 2000), ovvero dei propulsori di reti di azione che promuovo e
partecipano al processo di sviluppo dei territori, generando delle spirali di
crescita che coinvolgono allo stesso tempo sia imprese e lavoratori che i
livelli comunitari, nazionali e regionali, in perfetta coerenza con le tendenze
di una moderna Learning Economy.
In questo senso la bilateralità si
pone come uno strumento innovativo e moderno di nuova regolazione delle
relazioni industriali. L’entrata in azione nel campo organizzativo di un nuovo
organismo chiaramente crea ambiguità e problemi di rimodulazione dei ruoli,
infatti bisogna chiarire quale è il rapporto che si crea con l’entrata in
concorrenza degli enti bilaterali con le altre organizzazioni e, in
particolare, è da chiarire quale è il ruolo degli Enti Bilaterali rispetto alle
tradizionali sfere di azione dei sindacati e delle imprese.
Comunque, di sicuro gli Enti
Bilaterali non sono, come afferma Leonardi, “…una deriva retorica e
tecnocratica dello scambio politico neo-corporativo…” (Leonardi 2002), o per lo
meno non è di per sé la bilateralità che porta a dei processi così negativi
perché la bilateralità è uno spazio di dialogo sociale che è sicuramente da
vedere come cosa positiva, poi tutto ciò può dare il via a circoli virtuosi o
viceversa a derive negative ma ciò dipende da chi siede al tavolo del confronto
e non dal modello della partecipazione, che di per sé non esclude neanche il
conflitto. Come detto precedentemente, bilateralità significa in sostanza
servizi, prestazioni e dialogo, incontro, co-progettazione, spazio comune di azione:
tutto ciò chiaramente non esclude momenti di scontro e di acceso dibattito...
Sulla carta gli Enti Bilaterali
sono dei propulsori di innovazione e il percorso di concreta traduzione in
pratica delle politiche formative sarà tutt’altro che semplice e lineare, la
riuscita complessiva della policy dipende dall’azione di un complesso network
di strutture di implementazione (Hjern-Porter 1988). Non è quindi facile
prevedere l’azione degli Enti Bilaterali fra 5-10 anni, anche perché il quadro
è ancora in movimento, i processi di federalismo non sono ancora chiari e il
rischio di frammentazione del sistema è sempre molto alto, quest’ultimo fattore
spiega l’importanza e il ruolo centrale di regia che devono svolgere gli Enti
Bilaterali Nazionali all’interno di un sistema di governo multilivello che
intreccia e giustappone i livelli comunitari, nazionali e regionali.
|
